В отличие от Англии, где центральный банк вырос «снизу», Государственный банк России был учрежден «сверху», причем если, например, Банк Англии действовал как независимый кредитно-эмиссионный центр, то Государственный банк России был подчинен министерству финансов. Он действовал на основании устава, согласно которому являлся банком краткосрочного коммерческого кредита, призванным содействовать «упрочению денежной кредитной системы» и «оживлению торговых оборотов» в стране. В начале он не имел эмиссионного права, обладая лишь разрешением о «временных выпусках» в небольших объемах кредитных билетов, учитывал векселя и срочные обязательства, выдавал ссуды и открывал кредиты, покупал и продавал ценные бумаги, драгоценные металлы и иностранную валюту. Он также переводил суммы, принимал вклады и открывал текущие счета и до конца XIX в. оставался банком, кредитовавшим в основном крупную промышленность и торговлю. При этом кредитование земледельцев, ремесленников, мелкой промышленности не получило большого развития. Поворот в деятельности Государственного банка был связан с деятельностью министра финансов России С.Ю. Витте, сторонником идеи «национальной экономики», предусматривавшей широкое кредитование отечественных производителей. В 1884 г. был принят новый устав, закрепивший право выдавать «промышленные» ссуды, значительную часть которых представляли кредиты промышленности и торговле, крестьянам и ремесленникам. Возросли объемы кредитования отдельных предприятий, преимущественно тяжелой промышленности, а в результате денежной реформы 1895-1897 гг. банк получил эмиссионное право. Денежно-кредитная политика Государственного банка Российской империи была направлена на поддержание стабильности курса национальной валюты и поступательное развитие отечественной экономики. В начале ХХ в. в Российской империи окончательно сложилась двухуровневая банковская система.